地下水污染控制与土壤修复的政策建议

　　及商业模式思考

　　致公党大兴支部

　　引言

　　土壤与地下水污染早在上世纪90年代在我国就已零星出现，如1992年沈阳冶炼厂向黑龙江省鸡西市梨树区转移有毒化工废渣造成重大环境污染的案件，使穆棱河下游约20平方公里范围内的土壤和地下水遭受重大污染，然而政府相关部门一直未给予足够重视。2004年，北京地铁修建至宋家庄站时(原址为北京一家农药厂)，突发3名工人急性中毒，此事件经媒体报道后，才促使政府将土壤污染修复提到工作日程上来。2006-2010年，环保部、国土资源部虽然联合进行了全国土地污染情况调查，但是到目前为止相关数据因属于“国家秘密”而一直未予公布。

　　“十一五”以来，全国连续发生多起重大土壤和地下水污染事件，如松花江化学桶事件、紫金矿业污染、韶关冶炼厂铊污染、云南铬渣事件、广西龙江镉污染事件、河北沧县地下水污染等，进入2013年，更有媒体爆出山东一些化工厂利用高压水泵向地下排污的丑闻，以及“镉大米”、“重金属蔬菜”等事件。种种事件表明，土壤和地下水修复工作已迫在眉睫。

　　一、土壤与地下水污染及修复技术应用现状

　　(一)土壤污染

　　1、污染现状

　　目前，我国土壤污染发展趋势已经表现为“工业向农业转移、城区向农村转移、地表向地下转移、上游向下游转移、水土污染向食品链转移”，污染积累的量变正演变成污染事故频发的质变。

　　根据污染场地的不同，土壤污染大致分为工业场地污染、农田污染、矿区污染、垃圾填埋污染等。以工业场地污染和农田污染受到的关注最多。

　　(1)工业场地污染

　　因产业结构升级、城市布局调整以及污染扰民企业搬迁致使我国城市中出现大量工业污染场地，其不但会危害环境和人体健康，同时也会阻碍城市建设和经济发展。据报道，目前我国城市工业企业数超过37万个，其中石油化工及炼焦、化学原料及化学制品制造、医药制造、金属冶炼及压延加工等工业污染较严重的企业占到我国规模以上工业企业数的12.5%，超过42万个。从2002-2009年，我国关停并转迁企业总数就超过10万以上。而这些场地则常常表现为污染物浓度高、重金属和有机物污染物并存(复合污染)、污染区域深且常常涉及地下水污染等特点。现有及不断出现的工业污染场地已经成为阻碍我国城市发展的重要限制因子。

　　表　1　近些年来我国一些大型城市工业企业搬迁情况

　　(2)农田污染　　来源：《中国污染场地的修复与再开发的现状分析》。

　　农田土壤质量直接关系到食品安全，因此农田污染特别是农田重金属污染受到社会广泛关注。目前，全国耕种土地面积的10%以上已受重金属污染，面积达到1.8亿亩，其中工业“三废”污染耕地近1000万公顷，污水灌溉达到330万公顷。每年受重金属污染的粮食高达1200万吨，因重金属污染而导致的粮食减产量高达1000万吨，直接经济损失超过200亿元。化肥、农药、污水灌溉和废弃物等则是目前我国农田土壤污染的主要来源。

　　2、污染土壤修复技术及其应用现状

　　针对城市中不断出现的工业污染场地，自20世纪70年代后期开始，欧美等发达国家率先采取一系列措施加以应对，涉及制定政策法规、编制行业标准、设立修复基金、鼓励修复技术与装备创新等。目前，欧美国家已经形成了一系列相对完善的污染土壤修复技术体系，并积累了大量工程应用经验。然而，我国的污染土壤修复技术研究起步较晚，在“十五”期间才得到重视。目前，在国家层面，我国已经开始采取措施来控制土壤污染，并进行了一些修复技术及设备的研发和示范。部分大城市，如北京、上海、重庆，基于场地开发再利用的需求，在地方政府财政支持下，已经开始了相应的污染土壤修复工程。然而，目前真正经济实用的修复技术很少，我国主要应用的技术是挖掘后异位处理处置，包括填埋和水泥窑共处理技术，生物修复、化学氧化、气相抽提、固化/稳定化等修复技术也在部分项目中进行了示范性应用。

　　表　2我国部分已开展的修复与再开发试点与示范场地

　　(二)地下水污染

　　1、污染现状

　　地下水约占中国水资源总量的三分之一，调查显示全国已有90%的地下水遭受不同程度污染，约60%污染严重。对118个城市连续监测数据显示，约有64%的城市地下水遭受严重污染，33%的地下水受到轻度污染，基本清洁的城市地下水只占3%。

　　地下水污染不仅受到偶然因素的影响，更有不法分子采用渗坑、渗井等方式，将污水直接排入地下，从而逃避排污费。2013年2月，山东潍坊化工废水暗井偷排事件反映了冰山一角。

　　地下水污染事件多发、污染形势日趋复杂，导致广大民众、媒体对相关部门不作为提出广泛质疑，为本就严峻的社会稳定形势增加了变数，对污染事件所在地各级政府产生了巨大压力。污染管控及修复需求已凸显。

　　2、地下水修复技术及应用现状

　　目前，常用的地下水污染治理技术大体分为物理修复技术、化学修复技术和生物修复技术。物理法有水动力控制法、流线控制法、屏蔽法、被动收集法、水力破裂处理法；化学法分为有机粘土法和电化学动力修复技术。近年来发展了复合法修复技术，它兼有以上两种或多种技术属性的污染处理技术，同时使用了物理法、化学法和生物法中的两种或全部。如渗透性反应墙修复技术(Permeable Reactive Barrier，PRB)、抽出处理技术(Pump and Treat，P&T)、空气搅动-土壤气相抽提技术(Air Sparging-Soil Vapor Extraction，AS-SVE)以及相应的原位(In Situ)处理技术。

　　二、政策法规标准概况

　　(一)土壤污染防治

　　目前，我国关于土壤污染治理修复的相关法律法规还很不完善，还未出台专门的土壤污染防治法，有关的法律法规多散见于一些法律法规的条文中，如《宪法》、《刑法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《土地复垦条例》等等。近几年，针对我国土壤污染不断加剧的形势，国家有关部门出台了一系列专门的文件及规定，如2004年原国家环保总局办公厅发布《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》(环办〔2004〕47号)、2008年环保部发布《关于加强土壤污染防治工作的意见》(环发〔2008〕48号)、以及2013年《国务院办公厅关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》(国办发〔2013〕7号)。总体上，关于土壤污染防治的现有法律法规还非常笼统，缺乏可操作性和威慑力。

　　同样，我国在土壤污染防治方面还未形成较完善的技术指南及标准体系，有些标准已经落后或仅为试用暂行。目前，相关的技术标准主要有《土壤环境治理标准》(GB 15618-1995)、《展览会用地土壤环境质量评价标准(暂行)》(HJ 350-2007)、《土壤环境监测技术规范》(HJ/T 166-2004)、《工业企业土壤环境质量基准》(HJ/T 25-1999)等。场地管理及修复方面的技术标准正在酝酿中，如《污染场地土壤环境管理暂行办法》、《污染场地环境监测技术导则》、《污染场地土壤修复技术导则》等等。

　　(二)地下水污染防治

　　2011年10月28日，经国务院批复同意，环境保护部以印发了《全国地下水污染防治规划(2011-2020年)》(环发〔2011〕128号)，此规划的出台标志着地下水污染控制已实际进入政府“十二五”的工作范畴。规划提出，到2015年，基本掌握地下水污染状况，全面启动地下水污染修复试点，初步遏制地下水水质恶化趋势；到2020年，全面监控典型地下水污染源，重点地区地下水水质明显改善，建成地下水污染防治体系。规划预计总投资约350亿元。

　　环保部发布的这部规划大大加快了全国地下水污染治理进度。四川、山西、陕西均出台了类似该规划的地方性规划，其他省市也列入了相应的政府环境规划方案之中。2013年4月，环境保护部会同国土资源部、住房和城乡建设部及水利部编制的《华北平原地下水污染防治工作方案》已经国务院批准正式发布，范围涉及北京、天津、河北、山西、山东、河南，进一步推进了地下水污染防治工作，这意味着地下水处理的相关产业将成为环保产业一个新的增长点。

　　目前，我国涉及地下水的国家标准有14个，行业标准15个，地方标准3个，相关国家法律法规14个，规范性文件6个，重要函件2个，但现有标准与法规大多不是针对污染防治设计的，已难以适应我国地下水污染形势复杂、污染物种类多、普遍存在复合污染的实际情况，客观上增加了地下水污染防治规划实施的难度。

　　三、资金来源及商业模式现状

　　(一)与土地开发升值有关的城市污染场地修复项目

　　当前，我国地方政府的财政收入仍然过多地依赖于土地转让及开发收益，但随着城镇化进程的加快，土地紧缺成了大问题，由此产生的强制拆迁、土地非法征用加剧了社会矛盾的激化。

　　在此历史背景下，企业搬迁遗留下来的污染土地成为潜在可开发利用土地资源，受到地方政府的重视。为避免污染风险，这部分污染场地在拍卖或开发前通常需要进行达标治理。由于土地处于城区或规划中的开发区，因此价值较高，通常由国资委下属投资公司或国土资源部门(通常为土地储备中心)为业主单位，多渠道筹资进行污染治理，治理完成后土地走招拍挂流程实现收益。

　　该类项目通常采用政府采购形式立项治理，业主单位通过争取财政拨款、国债项目基金、银行贷款、土地预售(联合开发商)等多途径筹措资金，对污染场地的勘测评估、中试实验、修复工程分别招标，最终实现土地修复目标。

　　(二)公益性污染控制与修复项目

　　地下水污染修复，目前政策、技术不成熟，且地下水修复体量大、技术复杂、资金需求较多，因此不具备大规模立项治理条件，目前尚处于研究阶段。

　　与地下水污染治理项目类似，一部分土壤修复项目，如农田土壤及偏远矿区土壤污染的修复经费短缺，很多已规划项目因缺乏资金、技术等原因而难以实施。

　　此类项目目前只能在有条件的地方争取地方政府支持，通过科技部门(科技厅、局等)或环保部门(环保厅、局等)争取一部分科技计划项目或污染治理试点项目经费，开展试验示范类项目，为未来实施大规模治理工程进行技术储备。此外，有些有远见的环保企业也愿意投入一部分经费开展技术研发和试点类工作，为未来的大规模治理进行技术储备和市场前期铺底。

　　(三)国家宏观经济形势对污染治理项目的影响

　　国家宏观经济形势决定了政府财政收支预期。我国当前宏观经济不景气，地方政府债务压身，表现在项目上已经明显影响到公益性环保项目的实施。例如，湘江流域重金属污染治理“十二五”规划中的绝大部分项目，因国家专项经费只能补贴20-40%，而地方政府又没有配套经费支持，甚至有的地方政府还会挪用专项经费，导致规划项目难以落实。在这种情况下，企业只能有选择性的筛选一些所谓的优质项目，根据争取到的国家经费多少制定施工方案，有的企业甚至通过工程造假避免亏损，因此很难实现治理目标。

　　四、政策建议与商业模式思考

　　(一)政策建议

　　1、尽快出台并完善技术标准和规范

　　目前，地下水污染控制和土壤修复相关技术尚处于研究阶段，缺乏标准和规范，导致项目的监管、评估和验收非常困难。目前已立项治理的污染场地通常借鉴国外相关案例，或选用土壤环境质量标准、地下水或地表水质量等级标准等，本身的科学性也备受质疑。

　　由于缺乏技术标准和规范，污染场地在正式治理前，业主通常要求环保企业先期投入一部分经费进行小规模治理实验，实验评审通过后才能获得准入资格，而实验本身采用什么标准衡量，也是五花八门，缺乏科学依据。

　　技术标准和规范的缺失为污染治理项目的立项和监管带来很大困难。建议由环保部门牵头，尽快组织科研院所、环保企业和业内专家通力合作，在实验数据和国内外案例的基础上总结、制定并完善技术标准和规范。

　　2、尽快论证出台地下水污染控制与土壤修复相关法律法规

　　我国有关地下水污染控制和土壤修复的法律法规体系还很不健全，不仅有相互矛盾的内容，还有许多空缺之处。《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水污染防治法》均将地下水纳入了水污染控制范畴，但没有具体明确地下水环境保护的责任划分，缺乏具体的地下水污染控制条款，因此缺乏可操作性。至于土壤污染控制方面更是一片空白。

　　《中华人民共和国水法》规定地下水资源的综合利用规划由水利部门负责；《中华人民共和国水污染防治法》规定流域水污染防治规划由环保部门负责。而流域水污染防治规划中没有具体的地下水污染防治的措施与内容，一些地方管理条例与规定中，也未能明确具体的监管责任和防治措施，地下水的保护从法律法规层面缺乏落实主体。

　　法律法规的缺失，导致污染责任难以界定，不仅无法有效打击和控制排污责任人，而且已污染场地也因缺乏有效的监管而导致随意开发，进一步使污染扩散或造成更大的危害。例如，山东省某农药厂和石化厂搬迁，遗留污染土地在没有进行治理的情况下，相关业主单位就与房地产开发商达成土地开发协议，完全不考虑公众的接触中毒风险。

　　因此，国家有关部门应尽快组织环保、法律、管理等各领域专业人士，尽快论证出台地下水污染控制和土壤修复相关法律法规。

　　3、出台污染责任认定及追责制度

　　(1)排污责任人认定与追责

　　在当前土壤、地下水污染法律法规缺失的情况下，地方政府应组织环保监察、法务等部门，尽快出台污染责任认定与追责制度或地方管理规范，以便为污染责任的追查提供依据，这不仅能有效遏制随意排污行为，而且还可以据此对已污染场地和水体的责任主体追索治理经费，解决修复资金不足的问题。

　　(2)行政首长负责制

　　经济指标一直是衡量地方行政首长政绩的主要依据，导致地方上不惜牺牲生态环境来换取经济上的发展，使得我国难以避免的走上了先污染后治理的老路，形成了诸多环境问题。当前，国家应尽快建立污染防控行政首长负责制，把污染控制目标作为地方行政首长的政绩考核指标之一，从而充分引起地方政府重视，加大环境污染控制力度，为经济的可持续发展提供环境安全保障。

　　4、引进发达国家经验筹募超级基金

　　二十世纪后半叶，美国经济发生了深刻的变革，经济和工作重心经历了从城市到郊区、由北向南、由东向西的转移，许多企业在搬迁后留下了大量的“棕色地块”(Brownfield site)，具体包括那些工业用地、汽车加油站、废弃的库房、废弃的可能含有铅或石棉的居住建筑物等，这些遗址在不同程度上被工业废物所污染，这些污染地点的土壤和水体的有害物质含量较高，对人体健康和生态环境造成了严重威胁。1978年，以拉夫运河(The Love Canal)事件为契机，1980年美国国会通过了《综合环境反应、赔偿和责任法》(CERCLA)，该法案因其中的环保超级基金而闻名，因此，通常又被称为超级基金法。

　　美国的超级基金主要用于治理全国范围内的闲置不用或被抛弃的危险废物处理场，并对危险物品泄漏做出紧急反应。在当前我国公益性污染治理市场因缺乏资金支持而难以启动的情况下，借鉴超级基金筹措管理办法是很有必要的。

　　(二)商业模式思考

　　1、常见商业模式的利与弊

　　根据污染类型、治理后开发利用价值来看，地下水污染控制与土壤修复项目的商业模式通常有两种，一种是完全由政府买单的公益性污染控制项目，另外一种是基于土地价值的盈利性修复项目。

　　由政府买单的公益性污染控制项目有利的一面是能够较好的调动环境修复企业参与的积极性，对治理历史遗留污染问题起到较好的促进作用。其弊端是，政府没有充足的经费支持污染治理项目，往往只能满足少部分项目的治理需求，大部分项目只能象征性的提供少部分经费，大部分经费由地方政府和企业筹措，最终只能浮于表面，项目难以落实，甚至出现以污染治理项目为名目，地方政府联合环保企业套拿国家专项经费的现象。

　　基于土地价值的盈利性修复项目，通常由业主单位根据土地价值筹措资金，先对污染场地进行治理，再行拍卖或开发。其优点是资金来源明确，弊端是在此模式下，业主为了尽快完成土地拍卖变现，可能会与环保企业、监管和监理单位串通起来，缩短修复工期、压缩施工经费，从而导致修复工程的质量难以保障。

　　2、多途径解决治理经费不足问题

　　污染控制项目尤其是公益性污染控制项目，通常缺乏足够的资金支持。对于这些项目，可以采用土地置换、与其它建设项目打包共建、结合土地规划进行土地预售等多种方式筹措资金。例如，对于有较高土地价值的城区污染土地，可与开发商合作筹措治理经费，开发商与政府签订土地使用权转让协议，协议中约定由开发商拿出经费进行污染治理，治理完成后开发商可优先低价拿地，政府只需做好污染治理过程的监管并配套做好土地开发相关的审批手续；对于土地价值较低的污染场地，政府可与环保企业合作，将除污染治理项目以外的一些市政环卫项目打包交给企业操作，通过其它项目的盈利弥补土地修复的差价。地下水和农田土壤污染很难找到责任主体，只能由政府财政出资，这种情况下较难解决资金问题，应由国家财政统筹安排，最好借鉴美国的超级基金法进行资金筹措和管理。

　　执笔人系致公党大兴支部党员刘坤。